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Neglected Health Impact Assessment
admin 2016/03/31

SUmmary

Health Impact Assessment(HIA) is defined by WHO as a means of assessing the health impacts of policies, plans and projects in diverse economic sectors using quantitative,  qualitative and participatory techniques. In general, a HIA can be implemented through six steps, screening, scoping, assessment, recommendations, reporting and evaluation. HIA is an effective tool to prevent health impact of a policy or project before it is put into force. It should also play a key role in environment management policies and practices. HIA has been mentioned in Chinese public health policies, but it is still far from a well functioning system due to the lack of policies and technical support. Current Environment Impact Assessment in China mainly targets to impact on air, water, soil and sound, but impact on health is absent. To improve HIA in China, the article suggests to enhance cross sectors collaboration and institutional settings, especially for environmental and health departments, start HIV from the industries that have potential heavy health impact, like fossil fuel and iron, and strengthen training and awareness raising.


关于环境污染产生的健康影响我们往往看到的是对于污染发生后的评价,例如垃圾焚烧给周边人群造成的健康影响、煤炭使用的健康成本、PM2.5的疾病负担等。通常解决这些环境污染的方法是进行末端治理,提高排放标准以及清理已经造成的污染等。但这仅仅是片面地从环境治理的角度去看问题,而真正导致健康影响的因素并未去除,

这是由我们的环境政策与健康政策决定的。 因为环境问题和公共健康并没有作为一个整体被考虑,在公共决策中经常被割裂开。首先公共健康管理中缺乏对环境管理的考虑;同时,我们在制定环境标准时也没有充分考虑健康影响。即使企业排放达到环境排放标准,但仍会出现环境污染导致的健康问题。当然,通过提高排放标准以及进行总量控制是减少排放的一个选择,也是我国目前环境治理的主流方法之一;然而是不是也应该将排放标准和总量控制的设定与公共健康挂钩?是不是在项目建设前或者规划实施前就应该将健康方面的潜在影响充分地考虑进来呢?

从我国公共健康相关政策发展可以看出(详见附录),关于环境与健康风险评估方面的工作虽然有被提及。但是真正的实践工作还没有开始,环保法与现行环境影响评价制度在保障公众健康方面其实存在着脱节的现象,基于这一观察,笔者将继续探讨当前的环境影响评价在保证公共健康方面存在哪些不足,以及是否应将环境健康风险评估纳入环境影响评价之中。


环境影响评价制度(Environmental impact assessment, EIA)

我国从2003年开始实施了《环境影响评价法》,目标评价对象为实施的规划和建设项目,该法配套的《环境影响评价技术导则 总纲》中明确将“人群健康”列为评价内容之一,然而受基础数据、评价内容与方法、以及公众参与等诸多因素限制,我国在EIA实施过程中并没有真正开展健康影响评价,公众健康只是在污染物会造成重大的潜在健康影响时才会被提到。前文也指出有关人体健康的EIA技术导则并没有公布实施,所以在制度和技术层面来说,当前的EIA都没有明确如何评估和预测建设项目的潜在健康影响。导致这样局面的原因之一是由于环保部门相对弱势,缺少在公共健康方面话语权,这可能是源自于行业的压力以及卫生部门的配合度不够;所以我们就看到了行政管理部门征求了意见但却没有实施法规的局面,环保部门也没有担当协调机构,来推广EIA中的公共健康保障。


什么是健康影响评价(Health impact assessment, HIA)?

世界卫生组织(WHO)对健康影响评价的定义是利用定量、定性以及参与式的方法,来评价不同经济领域中政策、计划和建设项目对人群健康潜在影响[1]。美国疾控中心认为健康影响评价是一个系统性的过程,它利用一系列数据来源和分析方法,并考虑利益相关方的意见来确定一项政策、计划、规划或项目对于人群的潜在影响,以及那些影响在人群中的分布[2]

我国《环境影响评价技术导则 人体健康》(征求意见稿)中将健康影响评价称为人体健康评价,是指建设项目环境影响评价、区域评价和规划环境影响评价中,用来鉴定、预测和评估拟建项目对于项目影响范围内特定人群的健康影响(包括有利和不利影响)的一系列评估方法的组合(包括定性和定量)。

从以上定义可以看出WHO和美国疾控中心对于HIA的定义特别强调了利益相关方参与这一过程,也将HIA引申到建设项目以外的政策和规划的实施。而中国没有单独提到公众参与,可能是因为EIA中有公众参与的相关部分,而人体健康如果作为EIA中的一个部分就可能没有必要单独强调公众参与。


健康影响评价的基本步骤

健康影响评价可以应用到不同行业的决策过程中,例如土地利用、能源、工业、交通、建筑等领域内的项目或规划,尽早地考虑健康影响会提升潜在健康收益并为决策过程提供更好的支持。在美国,根据皮尤慈善信托基金会的网站记录,截止到2015年底有接近280个项目已经或正在进行HIA[3]。HIA进程快慢取决于进行HIA的复杂程度,可以进行快速HIA(“rapid” HIA),也可开展广泛的利益相关方参与、数据收集以及公众咨询,取决于决策过程的需求。

进行HIA的六个步骤如下:

1
筛查(Screening)
确定是否需要对项目或规划实施HIA,以及它对决策过程是否有参考价值?
2
 范围选定(Scoping)
制定HIA实施方案,要考虑哪些健康影响?哪些人群会受到影响?
3
 评价(Assessment)
识别当前的健康影响,预测潜在的健康影响。所选决策会带来哪些改变?
4
 建议(Recommendations)
识别能够保护健康的行动。所选决策是否能促进健康?
5
 报告(Reporting)
将评价结果进行传播和沟通。谁需要知道HIA的结果?
6
 评估(Evaluation)
监测HIA带来的影响。HIA是否带来了改变?

图片.png

Source: Edward J. Bloustein School of Planning and Public Policy at Rutgers University, http://njhic.rutgers.edu/what-is-hia/

由于健康影响评价或者说人体健康的评价并不是当前环境影响评价的强制要求,所以也就不能作为项目的前置审批条件。近些年健康影响评价的案例反而非常少见,只是在国际组织参与的项目,如由亚洲开发银行和世界银行等资助,联合国环境署(UNEP )参与咨询的项目[4]会提到健康风险,但也不是进行全面的HIA。这主要是因为当前对于健康影响的评价并没有一个国家层面的实施计划、各级主管部门并没有很好地协调环境和健康方面的工作。


对于HIA在国内发展的几点建议

总结起来HIA在国内的发展还没有真正起步,除了之前提到的政策层面障碍,还包括制度与机构设置、专业人才欠缺、缺乏有针对性环境与健康关联研究等方面的挑战,因此我们建议:


1
增强部门配合
卫生和环境部门应该更深入地开展健康影响的合作研究;同时,可以采取在环境部门设置健康专门委员会的方式,对于需要跨部门协作的人体健康评估或HIA进行有效协调。
2
特殊行业HIA先行
对于有较大的潜在健康影响的行业如石化、能源、钢铁等要特殊对待,建议设置强制进行HIA的行业门类。例如,燃煤需求强烈的行业,由于其造成的空气污染所带来的潜在健康影响不容忽视,对于拟建项目应该都要求进行HIA。
3
意识提高
项目或规划产生的健康影响通过前端的HIA会避免或至少减缓污染的发生,公众对于HIA的意识也需要提高,了解HIA应该作为有潜在健康风险项目或规划的前置审批条件,EIA中的人体健康评估应该早日实施。
4
能力培训
国内已经有大量取得认证的环评工程师,但是他们几乎都是来自于环境和工程的相关专业,大多数都没有受过公共健康培训,当前尤其缺乏是能参与到HIA中的专业人员。这不但需要对环境和工程相关的专业人士进行健康方面的能力培训,也包括让更多的公共健康或医学相关的专业人士能参与到HIA中来。

环境影响评价中应充分考虑健康影响评价

目前我国EIA主要是针对空气、水、土壤、声等的影响进行预测和评估,但是对健康影响的预测评价普遍缺失,前文也提到迄今为止我国建设项目EIA中的人体健康技术导则尚未正式颁布执行。这种健康预测与评估机制的不完善,也导致许多建设项目健康风险没有被准确评估,更不用说污染控制措施,不是缺乏针对性就是根本没有考虑过如何控制潜在污染风险,这在很大程度上成为导致健康损害事件频发的原因之一。因此尽管EIA制度和法律框架已在国内发展日益成熟,但HIA亟待纳入EIA中,以加强环境与健康的联系,避免健康损害的发生。


近年来,国内的知名专家学者也表示将健康影响纳入到EIA中已经成为当务之急。中国工程院院士杜祥琬提出“要进一步完善中国环境管理的规范、法规、标准体系,在环境影响评价中,将环境对健康的影响纳入评价、制定标准,像对空气、水、土壤污染的评价一样,将环境对健康的影响量化,如环境致病和致死人数,都有量化数据”[5]。 北京师范大学教授程红光则认为“尽管环境影响评价工作在一定程度上考虑了环境对健康的影响,比如环境质量标准、针对大气和噪声的污染影响的卫生防护距离,但是还存在一些问题,尚不能适应对公众健康保护的需求”[6]

目前的EIA主要是针对项目潜在的污染物对于物理环境的影响,并没有直接将污染物对于人群健康的直接影响纳入评价,也就是对于产生的这些环境影响在多大程度上能影响到人群健康并没有要求进行量化或定性评估。实施EIA过程中的假设就是如果建设项目达到了排放标准,那么该项目对于周围环境的影响就是可接受的。但是这会导致两个直接的问题:

1
即使企业达标排放也可能产生健康问题。
这就是环境管理中面临的一个尴尬局面,所以排放标准应该在保障公共健康的前提下设置而不是仅仅衡量对于环境的影响,环境健康与人群健康之间并不能直接划等号。另外,EIA的重点都是化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等常规污染物,对于可能产生较大健康风险的有毒重金属和有机污染物等,排放标准中覆盖的并不完善。 即使标准里涉及到这些特殊污染物,但距离量化评价这些特殊污染物对健康的影响还有很大的距离。
2
如果没有提前考虑健康因素,产生的潜在影响只能会更大。
如果在项目建设或政策实施之前就进行健康影响的预测和评估,这样不但会了解到潜在的影响健康因素有哪些,也能给出减缓这些影响的对策;反之,一旦负面的健康影响出现,不但会措手不及,而且产生的健康负面效应的数量级往往会更大。


结语

2015年4月,由于常州外国语学校选址紧邻“毒地”,多名学生健康状况异常的事件收到了社会的广泛关注,这一时间也再一次向社会敲响了警钟。项目建设前没有对健康影响进行评价导致了沉痛的健康伤害。

本文通过回顾我国的环境影响评价与公共健康政策,引出健康健康影响评价,进而建议我国的环境管理应该从末端污染导向的环境治理向考虑公众健康的环境质量管理方向的转变;降低环境潜在健康风险非常重要,将健康影响评价纳入环境影响评价可为一种政策解决方案。目前,开展健康影响评价还存在着种种挑战,但这些困难绝不能成为忽视健康风险控制和监督的接口,因为这样的等待或者不作为可能付出的是更多人、甚至下一代人的健康。


尾注:

[1]Health Impact Assessment (HIA),http://www.who.int/hia/en/ 

[2]USA CDC,  http://www.cdc.gov/healthyplaces/hia.htm

[3]Health Impact Assessments in the United States,
 http://www.pewtrusts.org/en/multimedia/data-visualizations/2015/hia-map 

[4]Final Environmental Review of the 2010 World Exposition Shanghai, China,
 http://www.unep.org/pdf/The_Shanghai_Report.pdf

[5]杜祥琬,健康应列入环境影响评价,《中国环境报》,2013 年2 月27 日,第 002 版 

[6]程红光,将健康影响纳入环境影响评价,《人民日报》生态周刊 ,2013 年4 月13 日第 010 版


Author: Lin Jiaqiao / Jiang Chao